Naravni viri in gospodarjenje z njimi – primer gradbenega materiala, prod
Naravni viri in gospodarjenje z njimi – primer gradbenega materiala, prod
  06.03.2019  |  12:41
Čas branja: 21 min
Tekst: dr. Željko Pogačnik in dr. Senko Pličanič

V prispevku avtorja želita predstaviti okolje nastanka vira, ki ga danes v največji meri uporabljamo kot gradbeni material in je v neposredni povezavi z virom pitne vode. Prvi del prispevka (predstavljen v tej številki revije) bo posvečen izkoriščanju mineralne surovine, proda in peska na Dravsko-Ptujskem polju. V ta namen bomo:

  1. obrazložili pojem prodno telo,
  2. predstavili naravno okolje pretoka podtalnice,
  3. shematsko predstavili naravno danost enega izmed prodonosnih teles, kjer se nahaja podtalnica,
  4. našteli splošne dejavnike, ki vplivajo na kakovost podtalnice,
  5. predstavili ternutni vpliv zakonodaje, ki opredeljuje varovanje podtalnice na gospodarsko panogo izkoriščanja mineralne surovine.

V drugem delu prispevka (prihodnja številka) pa bodo sistematično predstavljene:

  1. preiskovalne metode, ki jih raziskovalci uporabljajo pri določevanju gladine podtalnice,
  2. katere so osnovne fizikalne lastnosti na katerih temeljijo in reference uporabljene posamezne metode,
  3. predlog pristopa k sočasni določitvi umeščenosti prodnega telesa in prisotnosti podtalnice na raziskanem območju ter
  4. predlog zakonskih sprememb za nosilce rudarske pravice, ki bi na vodovarstvenih območjih (kjer nivo in kakovost podtalnice ni natančno določena) nadaljevali z izkoriščanjem prodnega telesa ter omogočili, na osnovi izdelanih preiskovalnih/piezometričnih vrtin in rezultatov geofizikalnih preiskovalnih metod, nadzor nad kvaliteto in količino podtalnice.

Prodno telo v tem prispevku avtorja uporabljata kot pojem za opis območja, kjer se nahajata pesek ter prod in koncesionarji vršijo rudarska dela - izkoriščanje mineralnih surovin za potrebe gradbeništva, skladno z veljavnim ZRud-1 (Ur.l.l RS štev.: 14/2014). Čeprav definicija izkoriščanje zveni negativno, so tovrstna dela nemalokrat demonizirana zaradi strahu, da bi ob nevestnem početju izvajalcev del lahko prišlo do onesnaženja vodnega vira. Voda, ki zapolnjuje medseboj prazen prostor v sedimentih in kamninah, predstavlja podtalnico in jo v največji meri uporabljamo kot vir pitne vode, temu primerno pa tudi varujemo. Sopomenke, ki jih za za podtalnico poznamo so plastovna voda, podzemna voda ali talna voda (Pavšič, 2006). Z željo podrobnejšega poznavanja naravnih danosti kakor razjasnitve pravnih izhodišč želimo v predmetnem delu razložiti naravo nastanka prodnih teles in dejavnike vpliva na pretakanje - globino podtalnice, ki nastopa v takih telesih.

Vodonosnik

Kamnine, ki imajo v svoji sestavi prazen prostor, po katerem se lahko pretakajo raztopine - voda imenujemo vodonosnik. So različnih velikosti, izvora in sestave. V prostoru lahko nastopajo na površini le nekaj hektarjev ali pa na več tisoč kvadratnih kilometrov, njihova debelina lahko znaša več sto metrov. Delci nevezanih kamnin (prodniki, pesek...) vsebujejo med seboj povezane prazne prostore, v primeru kamnin so taki prostori razpoke, ki so dovolj številne in velike, da omogočajo prosto gibanje vode, plina ali ogljikovodikov. Delitev kamnin in sedimentov glede na delež poroznosti in hidravlično konduktivnost (sposobnost kamnin in sedimentov, da omogočajo pretakanje podtalnice) predstavlja slika 1. Porozni nekonsolidiran vodonosnik sestavljajo delci kamni, ki med seboj niso trdno povezani (horizont ni prešel stopnje litifikacije), v kolikor zaradi izločanja različnih kemisjkih spojin iz raztopin, ki so prek takih vodonosnikov pretakajo, pride do medsebojne povezanosti delcev (cementacije) govorimo o konsolidiranem poroznem vodonosniku (taka kamnina je konglomerat). A tudi konglomerat se spreminja - "zori". Zgodi se lahko namreč, da v kamnini zaradi procesa cementacije, poroznost popolnoma izgine. Tak horizont postane s časom za vodo neprepusten, prepusten je le izjemoma, v primeru razpok.

Razpoklinski vodonosniki so tiste kamnine, kjer se osnovni pretok vode vrši po razpokah. Ti so najbolj pogosoti tam, kjer nastopajo skladi magmatskih in karbonatnih kamnin (apnenec ali dolomit). Za karbonatni tip razpoklinskega vodonosnika je značilno, da se raztopine premikajo preko razpok in zaradi vsebnosti raztopljenih plinov, ki jih nosijo ter kemijske reakcije s prikamnino, preoblikujejo razpoke v večje kanale ali celo kaverne (v Sloveniji sta najbolj znani pričevalki takega preoblikovanja Postojnska in Škocjanska jama).

Večina vodonosnikov, ki so nam pomembni, so nekonsolidirani porozni mediji, kot so pesek in gramoz. Nekateri zelo porozni materiali niso prepustni. Glina, ima na primer med svojimi zrni veliko praznih prostorov, vendar niso dovolj veliki, da bi omogočali prost pretok vode (glej slika 1).

Gibanje podtalnice omogoča naklon ali vpad vodonosnika in kot površinska voda se tudi podzemna izliva v potoke, reke, jezera in oceane.

Tok podzemne vode v vodonosnikih, ki ležijo pod površinskimi povodji vedno ne odraža pretoka vode na površini, podzemna se lahko premika v različnih smereh pod zemljo, kot voda ki teče po površini. Tok vode je zelo počasen (v neprepustnih kamninah po nekaj cm/100 let), lahko pa tudi izjemno hiter (v primeru kraških sistemov). Območje, do koder sega podzemna voda, in so vsi razpoložljivi prazni prostori zapolnjeni z vodo, imenujemo območje vodne gladine oz. nasičena cona. Vertikalno nad njo se nahaja nenasičena cona, saj nekatere prazne prostore zavzema zrak. Voda v teh kamninskih horizontioh nastopa v obliki vlage. Poznamo pa tudi arteške vodonosnike, to so horizonti, ki ležijo pod plastmi neprepustnih materialov. Vodnjak v takem vodonosniku imenujemo arteški vodnjak. Gibanje voda v takih strukturah, se zaradi omejenega pritiska dvigne nad vrh vodonosnika. Če se nivo vode dvigne nad površino tal govorimo o arteški vrtini. Kot piezometrično površino razumemo raven, na katero se dvigne voda v arteškem vodonosniku. Razberemo lahko, da vodonosnike v naravi predstavljajo tako usedline peska in gramoza ali kamnin - konglomeratov, nastale kot posledica delovanja ledenikov ali preprosto večmiljonskega odlaganja rečnih sedimentov bolj ali manj meandrirajočih rek, v katere so iz okolišnjega  zaledja hudourniki in potoki prinašali erodiran material. Tak primer je tudi Dravsko Ptujsko polje.

Geologija Dravsko-Ptujskega polja

Nahajališča tehničnega kamna v DravskoPtujskem polju (slika 2) so kvartarne starosti. Širše območje sestavljajo barjanski sedimenti, peščena (puhličasta) glina, peščeno-prodnat terasni sedimenti in peščena glina z lečami proda. Zanj so značilni facies mrtvih korit, povodenjski facies Drave in aluvijalne naplavine potokov in rek. Mariborsko-ptujska depresija, katere del je Dravsko-Ptujsko polje (polje v nadaljevanju), predstavlja največjo pliokvartarno enoto in se razprostira od Maribora na severu, do vzhodno od Ptuja na jugovzhodu (Mioč in Žnidarčič1, 1987). V geološki zgradbi so predvsem dravske naplavine (prod, pesek, glina), ki se pogosto kažejo v posameznih rečnih terasah. Nekatera med njimi kažejo na neotektonsko aktivnost depresije in vpliv neotektonike na sedimentacijo (Mioč in Žnidarčič, 1987). Značilni morfološki tip polja se kaže v številnih rečnih terasah, v katere je reka Drava erodirala [4] glavne in več vmesnih terasnih nivojev, katerih višine znašajo od nekaj metrov do 30 metrov.

Večji del terasnih nivojev je že erodiranih in jih ni mogoče zvezno slediti, kar potrjujejo že predhodne študije ob izdelavi geološke karte lista Maribor v merilu 1:100.000 (Mioč in Žnidarčič [1], 1989). Kamnine, ki grade terase predstavlja v največji meri prod (po oceni Mioča in Žnidarčiča, 1987; do 70%/w), pesek in peščena glina. Litološka sestava prodnikov kaže predvsem na metamorfno in magmatsko zaledje, delež karbonatnih klastitov je majhen. Granulometrično razporeditev prodnikov (ocenjujemo zgolj po terenskem opisu) je slabo izražena, interval velikosti prodnikov sega od nekaj centimetrov do decimetrskih velikosti. Mioč in Žnidarčič (1989) uvrščata omenjene sedimente v pleistoceen in holocen. Gladina podtalne vode je v pleistocenskem produ dravskega polja generalno nagnjena od zahoda proti vzhodu. Širše območje spada v tretjo hidrogeološko enoto, ki obsega srednji in južni del Dravskega polja. V tem območju se nahajajo tudi aktivnih črpališča pitne vode.

Dejavniki, ki vplivajo na kakovost podtalnice

Človekove dejavnosti pogosto posredno vplivajo na porazdelitev, količino in kemično kakovost vodnih virov. Ti vplivi se kažejo predvsem na interakciji podzemnih in površinskih voda. Učinki človeških dejavnosti na količino in kakovost vodnih virov je mogoče slediti v zelo širokem razponu prostorskih in časovnih lestvic, če je le dovolj podatkov na razpolago. V nadaljevanju naštevamo točkovne in površinske dejavnike (tabela 1), ki jih bomo detajlneje obdelali v 2. delu prispevka, ki bo objavljena v prihodnji številki revije Mineral.

Pravni pogledi na varovanje podtalnice in zagotavljanje uporabe mineralne surovine

Koncesionarji, ki so sklenili z Vlado RS koncesijsko pogodbo za izkoriščanje proda, peska in gramoza na območju Dravsko-Ptujskega in Murskosoboškega polja, imajo težave pri pridobitvi rudarske pravice za pridobivalne prostore, saj se Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: MOP) sklicuje na Uredbo o načrtu upravljanja voda za vodni območji Donave in Jadranskega morja (Uradni list RS, št. 61/11, 49/12 in 67/16 - v nadaljevanju: Uredba), ki v šestem odstavku 8. člena določa, da če se rudarska pravica za izkoriščanje primarnih mineralnih surovin nanaša na podzemne vode, se ta lahko podeli pod naslednjimi pogoji:

  • z izvajanjem rudarske pravice se ne odpira ali povečuje vodnih površin in podzemnih voda,
  • dno izkopa mora biti vsaj 2 m nad najvišjo gladino podzemne vode. MOP se glede omenjenih določb Uredbe sklicuje na Direktivo 2006/118/ES o varstvu podzemne vode pred onesnaževanjem in poslabšanjem [2], ki naj bi s svojimi določbami predpisovala takšne omejitve pri izkoriščanju mineralnih surovin.

Pri takem stališču državnih organov je potrebno analizirati sledeče:

  • ali je omejitev pri izkoriščanju mineralnih surovin, ki jo določa 8. člen omenjene uredbe zahteva omenjene direktive,
  • ali je za takšno omejitev kot jo določa 8. člen omenjene uredbe podlaga v Zakonu o vodah3,
  • ali je omejitev kot jo določa 8. člen omenjene uredbe skladna z 33. in 67. členom Ustave (ali gre za poseg v lastnino in ali je ta sorazmeren).

Uredba v 8. členu v osmih odstavkih ureja prepovedi, pogoje in omejitve rabe podzemne vode in pogoje za posege v podzemne vode. Pri tem v šestih odstavkih ureja pogoje za rabo podzemne vode, v dveh pa pogoje za izkoriščanje mineralnih surovin (ki se nanaša na vode). Uredba tako v sedmem odstavku določa: "(7) Pri opravljanju rudarske dejavnosti se lahko uporabljajo samo tiste snovi, vključno z razstrelivi, ki same oziroma njihovi razgradni produkti ne povzročajo poslabšanja kemijskega stanja podzemne vode na mestu vnosa." Iz Uredbe, ZRud-1 in Zakona o vodah (v nadaljevanju: ZV-1) [4] ni jasno, kdaj se rudarska pravica za izkoriščanje mineralnih surovin nanaša na podzemne vode. Menimo, da je treba to določbo Uredbe razlagati tako, da se rudarska pravica za izkoriščanje nanaša na podzemne vode takrat, ko se lahko z izvajanjem rudarske pravice do izkoriščanja mineralnih surovin, torej z rudarjenjem (izkoriščanjem mineralnih surovin) vpliva na podzemno vodo.

Uredba namreč v 8. členu, kot smo že omenili, določa prepovedi, pogoji in omejitve rabe podzemne vode in pogoje za posege v podzemne vode. Glavni namen 8. člena Uredbe je torej zavarovati podzemne vode pred onesnaževanjem - tudi takrat, ko bi do onesnaženja lahko prišlo pri opravljanju rudarskih del (izkoriščanju mineralnih surovin). Direktiva 2006/118/ES o varstvu podzemne vode pred onesnaževanjem in poslabšanjem, ki sta jo Evropski parlament in Svet Evropske Unije sprejela v letu 2006 (v nadaljevanju: direktiva) določa posebne ukrepe za preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja podzemne vode, in sicer:

  • merila za ocenjevanje dobrega kemijskega stanja podzemne vode,
  • merila za določitev in obračanje pomembnih in stalno naraščajočih trendov ter za opredelitev izhodiščnih točk za obračanje trendov.

Direktiva pa dopolnjuje tudi določbe, namenjene preprečevanju ali omejevanju vnosa onesnaževal v podzemno vodo, ki so že vsebovane v Direktivi 2000/60/ES o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike (t.i. okvirna direktiva o vodah), in je namenjena preprečevanju poslabšanja stanja vseh teles podzemne vode. Omenjena Direktiva 2000/60/ES v zvezi s tem določa, da države članice izvedejo potrebne ukrepe, da preprečijo ali omejijo vnašanje onesnaževal v podzemno vodo in da preprečijo poslabšanje stanja vseh teles podzemne vode. Direktiva, kot je to običajno za direktive kot ene od dveh vrst predpisov EU (druga vrsta je uredba/regulation) [5], ne v zvezi z merili za ocenjevanje dobrega kemijskega stanja podzemne vode; merili za določitev in obračanje pomembnih in stalno naraščajočih trendov ter za opredelitev izhodiščnih točk za obračanje trendov, prav tako pa tudi ne v zvezi z ukrepi za preprečitev ali omejtev vnašanje onesnaževal v podzemno vodo in da preprečijo poslabšanje stanja vseh teles podzemne vode ne vsebuje določb, s katerimi bi neposredno predpisovala pogoje za izkoriščanje mineralnih surovin, s ciljem zavarovati podzemne vode pred onesnaženjem.

V okviru omenjenih temeljnih ukrepov, direktiva jasno določa, da je v rokah držav članic, da določijo, kako izvesti te ukrepe.  Direktiva torej ne določa, da je treba, zaradi zavarovanja podzemnih voda pred onesnaženjem, omejiti dno izkopa na vsaj 2 m nad najvišjo gladino podzemne vode. Način izvedbe omenjenih ukrepov, katerih cilj je preprečiti ali omejiti vnašanje onesnaževal v podzemno vodo in preprečiti poslabšanje stanja vseh teles podzemne vode, je torej v celoti v pristojnosti držav članic, torej tudi Slovenije. Slovenija je omenjene zahteve direktive izvedla na različne načine, med drugim, tudi s sprejetjem Uredbe, torej tudi z določbo šestega odstavka 8. člena Uredbe. Vlada RS (v nadaljevanju: Vlada) je z določbami šestega odstavka 8. člena Uredbe, torej z določitvijo, da se rudarska pravica za izkoriščanje primarnih mineralnih surovin, ki se nanaša na podzemne vode, lahko podeli le, če se z izvajanjem rudarske pravice ne odpira ali povečuje vodnih površin in podzemnih voda in da mora biti dno izkopa vsaj 2 m nad najvišjo gladino podzemne vode, (povsem avtonomno) presodila, da je to eden od (nujnih) ukrepov za preprečitev oziroma omejitev vnašanje onesnaževal v podzemno vodo in za preprečitev poslabšanje stanja vseh teles podzemne vode v Sloveniji.

Ali so omejitve izkoriščanja mineralnih surovin, ki jih določa Uredba, skladne z Zakonom o vladi,  Zakonom o vodah in Ustavo?

Uredba je predpis Vlade, s katerim je ta določila načrt upravljanja voda za vodni območji Donave in Jadranskega morja. Glede na določb 54. do 61. člena Zakona o vodah država upravlja z vodami na podlagi nacionalnega programa upravljanja z vodami in na podlagi načrtov upravljanja z vodami na obeh vodnih območjih. Glede na določbe 55. člena ZV-1 načrt upravljanja voda, med drugim, vsebuje tudi določitev možnih vrst rabe vodnega ali morskega dobra, vključno določitvijo pogojev ali omejitev rabe in drugih posegov v vodno ali morsko dobro.

ZV-1 kot vodno ali morsko dobro opredeljuje naravno in grajeno vodno javno dobro. Pri tem so naravno vodno javno dobro celinske vode (celinske vode so stoječe ali tekoče površinske vode na površju kopnega in podzemne vode na kopenski strani temeljne črte, od katere se meri širina teritorialnega morja) in (njihova) vodna zemljišča. Grajeno vodno javno dobro pa je vodno zemljišče, ki je nastalo zaradi prestavitve ali ureditve naravnega vodotoka, zajezitve tekočih voda, zaradi odvzema ali izkoriščanja mineralnih surovin ali drugega podobnega posega v prostor in se ga lahko nameni splošni rabi.

ZV-1 torej z omenjeno določbo pooblašča Vlado, da z načrtom upravljanja z vodami določi (tudi) pogoje ali omejitve posegov v vodno dobro (kamor sodijo tudi podzemne vode).

Menimo, da je treba to določbo ZV-1 razlagati kot pooblastilo Vladi, da lahko na obeh vodnih območjih določi, poleg pogojev in omejitev posegov v vodno dobro, ki jih določa že sam ZV-1 (med njimi ni nobene določbe, ki bi se nanašala na izkoriščanje mineralnih surovin), tudi druge pogoje in omejitve posegov v vodno dobro, če je to nujno za doseganje ciljev upravljanja z vodami, to je, med drugim, tudi varstva podzemnih voda pred onesnaževanjem.

Vlada je Uredbo sprejela na podlagi 55. člena ZV-1 ter določila, da se ti drugi pogoji in omejitve posegov v vodno dobro lahko, glede na navedeno določbo Uredbe, nanašajo na, med drugim, tudi na izkoriščanje mineralnih surovin, če pri tem (torej pri opravljanju rudarskih del skladno z ZRud-1) lahko pride do posegov v podzemne vode.

Takšna določitev pogojev in omejitev, ki se lahko, kot omenjeno, nanašajo tudi na izkoriščanje mineralnih surovin, je v neposredni zvezi z določitvijo v ZRud-1, da mora lastnik zemljišča za izkoriščanje mineralnih surovin, ki se nahajajo v oziroma na zemljišču, pridobiti rudarsko pravico za izkoriščanje mineralnih surovin.

Zakonodajalec je z določitvijo (v ZRud-1), da mora lastnik zemljišča za izkoriščanje mineralnih surovin, ki se nahajajo v oziroma na zemljišču, pridobiti rudarsko pravico za izkoriščanje mineralnih surovin (na podlagi koncesije) pomeni določitev načina uživanja lastnine zaradi zagotovitve njene ekološke, socialne in gospodarske funkcije, za katere Ustava pooblašča zakonodajalca v 67. členu.

Določitev (v Uredbi), da sme imetnik rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin izvajati rudarska dela tako, da je dno izkopa vsaj 2 m nad najvišjo gladino podzemne vode, pa je, po našem mnenju, ureditev načina izvajanja rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin. Glede na določbo 21. člena Zakona o Vladi lahko Vlada z uredbo podrobneje ureja in razčlenjuje z zakonom ali drugim aktom Državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in kriteriji iz zakona. Le na podlagi izrecnega pooblastila iz zakona pa lahko Vlada z uredbo ureja tudi način uresničevanja pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb.

Iz načela zakonitosti delovanja izvršilnoupravne veje državne oblasti (Vlade in državne uprave), ki ga določa Ustava v 120. členu  izhaja, da mora biti delovanje vseh tistih državnih organov, ki izdajajo podzakonske splošne akte, v vsebinskem pogledu pravno odvisno in sme torej s svojimi predpisi zakon samo tehnično dopolnjevati, razčlenjevati in opisovati. Nikakor ne sme vanj posegati vsebinsko, saj bi v tem primeru zakonodajne funkcije prešle na Vlado oziroma državno upravo [6].

Po uveljavljeni ustavno-pravni praksi [7] je treba načelo zakonitosti še posebej strogo presojati takrat, ko je treba preprečiti, da bi izvršilni organi z originarnim urejanjem družbenih razmerij samostojno določali pravice in obveznosti. V določilu 87. člena Ustave je namreč ustavodajalec posebej določil, da lahko pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb in njihove omejitve določa Državni zbor samo z zakonom. Pod pojmom pravice in obveznosti iz določila 87. člena ne spadajo samo pravice (ali obveznosti) iz Ustave, ker določilo 87. člena ne uporablja pojma človekove pravice in temeljne svoboščine, ampak v okvir pojma pravice spadajo tudi zakonske pravice, ki nimajo neposredne podlage v Ustavi (mednje sodi tudi pravica do izkoriščanja mineralnih surovin). Kot smo že omenili lahko Vlada le na podlagi izrecnega pooblastila iz zakona z uredbo ureja način uresničevanja pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb.

Po ustaljeni ustavno-sodni praksi načelo zakonitosti v zvezi s predpisi izvršilno-upravne veje državne oblasti (Vlade in državne uprave) pomeni torej zlasti:

  1. Vlada je pri sprejemanju svojih predpisov (uredb) vezana na ustavo in zakon tako glede namena oz. ciljev kot glede vsebine urejanja (153. člen Ustave).
  2. Le na podlagi izrecnega pooblastila iz zakona lahko Vlada z uredbo ureja tudi način uresničevanja pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb.
  3. Določanje pravic in obveznosti državljanov ter drugih oseb je pridržano samo zakonu (87. člen Ustave).
  4. Načelo varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin (prvi odstavek 5. člena Ustave) zahteva, da jih v skladu z načelom demokratičnosti in z načelom pravne države lahko omejuje samo zakonodajalec, kadar in kolikor mu to dopušča Ustava, ne pa izvršilna oblast.

Določba 55. člena ZV-1 (in tudi nobena druga določna ZV-1 ali kateregakoli drugega zakona) ne vsebuje izrecnega pooblastila Vladi, da uredi način uresničevanja rudarske pravice za izkoriščanje v primeru, da se ta nanaša na podzemne vode (da torej lahko vpliva na podzemne vode). Navedena določba le na splošno pooblašča Vlado, da lahko na obeh vodnih območjih z načrtom upravljanja z vodami  določi pogoje ali omejitve rabe in drugih posegov v vodno ali morsko dobro.

Po našem mnenju je zato Vlada z obravnavano določbo 8. člena Uredbe ravnala v nasprotju z 21. členom Zakona o Vladi in v nasprotju z 153. členom Ustave, iz katerih jasno izhaja, da lahko Vlada le na podlagi izrecnega pooblastila iz zakona ureja način uresničevanja pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb, zaradi česar menimo, da je Uredba nezakonita in v nasprotju z Ustavo.

Če takega pooblastila v zakonu ni, lahko način uresničevanja pravic in obveznosti določa le zakon sam. V obravnavanem primeru bi bila skladna z načelom zakonitosti ureditev, v kateri bi zakon (ZV-1) določal temeljni vsebinski okvir za določitev načina uresničevanja rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin in bi na podlagi takšne zakonske določbe nato Vlada podrobneje določila način uresničevanja rudarske pravice za izkoriščanje.

Prav tako menimo, da je v nasprotju z 153. členom Ustave tudi določba 55. člena ZV-1, ker ne določa nobenih kriterijev oziroma vsebinskega okvira, ki naj ga upošteva Vlada pri določitvi pogojev ali omejitvah rabe in drugih posegov v vodno ali morsko dobro. Kot smo pojasnili, iz načela zakonitosti delovanja izvršilno-upravne veje državne oblasti (Vlade in državne uprave), ki ga določa Ustava v 120. členu  izhaja, da mora zakonodajalec, če pooblasti Vlado za izdajo podzakonskega akta, določiti jasne kriterije in vsebinski okvir, na podlagi katerega naj Vlada izda takšen podzakonski akt. Pri tem sme Vlada s svojimi predpisi zakon samo tehnično dopolnjevati, razčlenjevati in opisovati. Nikakor ne sme vanj posegati vsebinsko, saj bi v tem primeru zakonodajne funkcije prešle v druge državne organe [8].

Kot smo že omenili je zakonodajalec z določitvijo (v ZRud-1), da mora lastnik zemljišča za izkoriščanje mineralnih surovin, ki se nahajajo v oziroma na zemljišču, pridobiti rudarsko pravico za izkoriščanje mineralnih surovin (na podlagi koncesije)  določil način uživanja lastnine zaradi zagotovitve njene ekološke, socialne in gospodarske funkcije skladno z določbo 67. člena Ustave. Z določitvijo (v Uredbi), da sme imetnik rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin izvajati rudarska dela tako, da je dno izkopa vsaj 2 m nad najvišjo gladino podzemne vode, pa je Vlada, po našem nezakonito in v nasprotju z Ustavo,  uredila način izvajanja rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin.

Omenjena pravna ureditev kot celota predstavlja urejanje načina uživanja lastnine skladno z 67. členom Ustave. Ureditev načina uživanja lastnine pomeni določitve različnih omejitev lastninske svobode, ki so nujne zaradi zagotovitve ekološke, socialne in gospodarske funkcije lastnine. Gre torej za omejitve lastninske svobode, ki so nujne zaradi varstva okolja in zaradi varstva interesov drugih lastnikov.

Tudi v zvezi s tem vprašanjem obstoja v Sloveniji uveljavljena ustavno-sodna praksa [9]. Kaj je predmet zasebne lastnine in katera so varovana lastninska upravičenja, določa pravni red ob upoštevanju gospodarskih in družbenih razmerij nasploh. Pri tem mora spoštovati namen ustavnega jamstva lastnine, to je zagotovitev in uresničitev posameznikove svobode. Vsebina lastnine kot pravnega instituta je hkrati odvisna od funkcij, ki ji jih daje pravni red. To, da posameznik pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj ni neomejen, ampak mora upoštevati interese drugih članov skupnosti in skupnosti kot take, sodi že v koncept lastninske pravice po rimskem pravu.

Ustave demokratičnih držav varujejo lastninsko pravico kot posebno obliko materialnega varstva človekove svobode, ki naj skupaj z drugimi ustavnimi pravicami zagotavlja možnost svobodnega življenja, zadovoljevanja življenjskih potreb in osebnostni razvoj v družbi. Hkrati pa se v teh pravnih sistemih uveljavlja spoznanje, da posameznikova svoboda na premoženjskem področju ne more biti neomejena, vezana le na posameznika - lastnika, ampak da se morajo pri izvrševanju te pravice upoštevati tudi interesi drugih članov skupnosti.

Navedena spoznanja so upoštevana tudi v Ustavi. Pravica do zasebne lastnine je načelno zagotovljena v 33. členu Ustave. V 67. členu Ustave pa je določeno, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Ta člen vsebuje tudi pooblastilo zakonodajalcu, da določi vsebino lastninske pravice v okviru teh njenih funkcij. Zato sta določbi 33. in 67. člena Ustave neločljivo povezani, kar je zakonodajalec  pri konkretizaciji vsebine lastninske pravice dolžan upoštevati. Lastninske pravice, ki jo zagotavlja Ustava v 33. členu, torej ni mogoče obravnavati brez 67. člena Ustave, ki govori o gospodarski, socialni in ekološki funkciji lastnine. Člen 67 Ustave izhaja iz predpostavke, da mora imeti lastnina poleg individualistične funkcije tudi funkcijo za celotno družbeno skupnost.

Lastnikova pravica mora služiti tudi uresničevanju svobode in osebnostnega razvoja drugih oziroma celotne družbene skupnosti. Člen 67 Ustave dopušča in nalaga zakonodajalcu, da določi vsebino lastnine. Ustavno sodišče je izoblikovalo stališče [10], da v primerih, ko gre za naravna bogastva, določanje načina izvrševanja lastninske pravice ne pomeni nujno posega v 33. člen Ustave, temveč te omejitve sodijo v okvir socialne vezanosti lastnine.

Zakonodajalec torej na podlagi pooblastila iz 67. člena Ustave določi vsebino pravice do zasebne lastnine na posameznih naravnih virih oziroma naravnih bogastvih (gozdovih, vodah, mineralnih surovinah, idr.), ki jo varuje 33. člen Ustave. Določitev načina uživanja lastnine po 67. členu Ustave torej ne pomeni nujno posega v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, čeprav v določeni meri omejuje posameznikovo svobodo na premoženjskem področju, oziroma z drugimi besedami čeprav iz ustavnopravnega varstva izvzema določena lastninska upravičenja.

Pooblastilo iz 67. člena Ustave pa ima mejo. Če jo zakonodajalec prestopi, ne gre več za določitev načina uživanja lastnine, temveč gre za poseg v pravico do zasebne lastnine. Ta poseg je lahko dopusten, če prestane strogo ustavnosodno presojo po t.i. testu sorazmernosti, v nasprotnem primeru pa je nedopusten. Kje je ta meja, je odvisno ne le od narave stvari, ki je predmet lastnine, temveč tudi od tega, kakšne obveznosti je zakonodajalec naložil lastniku v okviru določitve načina uživanja lastnine.

Po našem mnenju je nesporno lahko v okviru določitve načina uživanja lastnine vsaka obveznost, ki zaradi uresničevanja ene od funkcij lastnine (gospodarske, socialne ali ekološke) nalaga lastniku obveznosti, ki ne zmanjšujejo vrednosti stvari ali njenega donosa. Vse ostalo je poseg v pravico do zasebne lastnine. Lahko tudi dopusten, vendar še vedno poseg.

Poseg v pravico do zasebne lastnine je dopusten v primerih, ki jih navaja tretji odstavek 15. člena Ustave. Na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave je mogoče omejiti človekove pravice le v primerih, ki jih določa Ustava in če so omejene s pravicami drugih. Po ustaljeni ustavno-sodni presoji je mogoče omejiti človekovo pravico in temeljno svoboščino, če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti).

Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi testa sorazmernosti. Ta test obsega presojo treh vidikov posega: 1) ali je poseg sploh nujen (potreben) za dosego zasledovanega cilja; 2) ali je ocenjevani poseg primeren za dosego zasledovanega cilja v tem smislu, da je ta cilj s posegom dejansko mogoče doseči; 3) ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu oziroma načelo proporcionalnosti). Le če poseg prestane vse tri vidike testa, je ustavno dopusten [11].

Pri določanju načina uživanja lastnine, torej pri določanju omejitev, ki so nujne zaradi varstva okolja in varstva interesov drugih lastnikov, še posebej v primeru, ko takšne omejitve pomenijo poseg v pravico do zasebne lastnine, mora torej zakonodajalec (in Vlada, če jo za to pooblasti zakonodajalec) upoštevati načelo sorazmernosti.

Glede na opisano ureditev v Ustavi in  ustavno-sodno prakso [12] menimo, da sodi določitev (v ZRud-1), da mora lastnik zemljišča za izkoriščanje mineralnih surovin, ki se nahajajo v oziroma na zemljišču, pridobiti rudarsko pravico za izkoriščanje mineralnih surovin (na podlagi koncesije)  v okvir določitve načinov uživanja lastnine, ki ne predstavlja posega v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave), čeprav v določeni meri omejuje posameznikovo svobodo na premoženjskem področju.

Določitev v Uredbi [13], da sme imetnik rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin izvajati rudarska dela tako, da je dno izkopa vsaj 2 m nad najvišjo gladino podzemne vode, pa je po našem mnenju poseg v pravico do zasebne lastnine (v 33. člen Ustave), saj nalaga lastnikom obveznost, ki zmanjšuje vrednost zemljišča oziroma njegovega donosa. Takšna obveznost ne le zmanjšuje vrednost zemljišča in njegov donos (do uveljavitve Uredbe takšnih omejitev ni bilo, kar pomeni, da je lahko koncesionar pri izvajanju svoje rudarske pravice izkopaval bistveno večje količine mineralnih surovin), temveč, glede na to, da je podtalnica v pomurskem prostoru 3 m po površjem, koncesionarju dejansko onemogoča izvajanje gospodarske dejavnosti izkoriščanja mineralnih surovin.

Prav tako menimo, da omenjeni poseg v pravico do zasebne lastnine ni dopusten, saj po našem mnenju ne prestane presoje po t.i. testu sorazmernosti. Kot smo že omenili je zakonodajalec (oziroma Vlada na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu) dolžan na podlagi 67. člena Ustave z zakoni določiti vsebino pravice do zasebne lastnine na posameznih naravnih virih oziroma naravnih bogastvih (gozdovih, vodah, mineralnih surovinah, idr.). Prav tako je zakonodajalec (oziroma Vlada na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu) na podlagi 5. in 70. člena Ustave dolžan z zakoni določiti pogoje za izkoriščanje naravnih bogastev, pogoje uporabe zemljišč, pogoje in način uresničevanja gospodarskih in drugih dejavnosti z namenom uresničevanja skrbi države za zdravo življenjsko okolje.

Določitev pogojev za uresničevanje rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin je skladna z omenjenimi določbami Ustave, kar pomeni, da bi Vlada (če bi imela zakonsko podlago) oziroma zakonodajalec (če bi takšno zakonsko podlago določil v ZV-1)  imela za določitev, da sme imetnik rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin izvajati rudarska dela tako, da je dno izkopa vsaj 2 m nad najvišjo gladino podzemne vode, podlago v Ustavi in zato ustavno dopusten cilj za poseg v pravico do zasebne lastnine.

V naslednjem koraku je treba oceniti, ali je obravnavana omejitev v skladu s splošnim načelom sorazmernosti. Ocena, ali ne gre morda za prekomeren poseg, se opravi, kot smo že pojasnili,  na podlagi testa sorazmernosti. Ta test obsega presojo treh vidikov posega: 1) ali je poseg sploh nujen (potreben) za dosego zasledovanega cilja; 2) ali je ocenjevani poseg primeren za dosego zasledovanega cilja v tem smislu, da je ta cilj s posegom dejansko mogoče doseči; 3) ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu oziroma načelo proporcionalnosti). Le če poseg prestane vse tri vidike testa, je ustavno dopusten.

Menimo, da omejitev dna izkopa na 2 metra nad najvišjo gladino podzemne vode na ozemlju celotne države (Uredba namreč velja  za obe vodni območji, torej za celotno državo) ni nujno potreben poseg, s katerim naj bi dosegli zasledovani cilj, to je zavarovanje podzemnih voda pred onesnaževanjem. Prav tako ni gotovo, da bi s takšnim ukrepom dejansko dosegli cilj takšne omejitve (to je dejansko zavarovanje podzemnih voda pred onesnaževanjem). Presojo, kakšni ukrepi so potrebni, da bi se podzemne vode zavarovale pred onesnaženjem pri opravljanju rudarskih del (pri izvajanju rudarske pravice do izkoriščanja mineralnih surovin), bi bilo, po našem mnenju, treba opraviti v vsakem primeru posebej, in sicer na podlagi podatkov o zalogah podzemne vode pod določenim zemljiščem (njihovi globini).

Zanesljive in točne podatke o tem je mogoče pridobiti le z izvedbo poskusnih vrtin, ki bi pokazale dejansko globino podzemne vode pod določenim zemljiščem.  Šele, ko bi razpolagali s temi podatki, bi lahko presojali, kateri so tisti ukrepi, s katerimi je mogoče doseči zavarovanje podzemnih voda, pri čemer bi morali te izbrati ob tehtanju dveh dobrin, in sicer med varstvom podzemne vode in varstvom pravice do zasebne lastnine. Pri tem bi morala biti teža posledic posega v pravico do zasebne lastnine proporcionalna koristim, ki bi nastale zaradi takšnega posega [14].

Glede vprašanj, ali je poseg sploh nujen (potreben) za dosego zasledovanega cilja in, ali je poseg primeren za dosego zasledovanega cilja v tem smislu, da je ta cilj s posegom dejansko mogoče doseči, menimo, da so na razpolago tudi drugi, z vidika posega v lastninsko pravico, milejši ukrepi, s katerimi bi dosegli zasledovani cilj in hkrati izpolnili tudi kriterij sorazmernosti v ožjem smislu (da je torej poseg v pravico do zasebne lastnine proporcionalen koristim, ki bodo zaradi takšnega posega nastale), in sicer na primer:

  • določitev omejitve dna izkopa na manj kot 2 metra (glede na podatke o zalogah podzemne vode in drugih konkretnih okoliščinah, pridobljene v vsakem primeru posebej),
  • določitev obvezne uporabe sodobne rudarske tehnologije, katere uporaba zagotavlja, da tudi ob stiku s podzemno vodo pri opravljanju rudarskih del, ni nobenega tveganja, da bi se ta onesnažila. Zato menimo, da je Uredba v nasprotju z Ustavo tudi zato, ker je omejitev dna izkopa na vsaj 2 m nad najvišjo gladino podzemne vode ustavno nedopusten poseg v lastninsko pravico.

V primeru, da bi podlago za obravnavane omejitve lastninske pravice določal zakon in na njegovi podlagi izdani podzakonski predpisi Vlade ter v primeru, da bi te omejitve prestale test sorazmernosti, bi bili takšni posegi ustavno dopustni, vendar le ob izpolnitvi še enega pogoja, in sicer odškodnine, do katere bi morali biti upravičeni lastniki zemljišč zaradi takšnih posegov v pravico do zasebne lastnine. Če namreč zakonodajalec oziroma Vlada s svojimi predpisi, s katerimi v okviru določanja načina uživanja lastnine skladno z 67. členom Ustave poseže v pravico do zasebne lastnine do te mere, da jo povsem izvotli (da torej onemogoči lastniku, da bo jo še uporabljal v svojo korist) in lastniku ostane le gola pravica ("nuda proiprietas"), je treba takšne posege šteti za razlaščujoče posege.

V primeru torej, ko je oblastni poseg v lastninsko pravico tak, da povsem izvotli upravičenja, ki sestavljajo lastninsko pravico, je treba tak poseg treba obravnavati kot razlastitev. Tak razlaščujoč poseg se torej ne sme izvesti s predpisom ali drugim splošnim aktom, pač pa v vsakem primeru posebej po postopku, predvidenem za razlastitev in proti plačilu odškodnine ali nadomestila v naravi [15].

Obravnavana določba Uredbe po našem mnenju praktično povsem izvotli lastninsko pravico lastnikov na zemljiščih, na katerih ti nameravajo izvajati rudarska dela (pridobivati mineralne surovine), saj jim z omejitvijo dna izkopa na vsaj 2 m nad najvišjo gladino podzemne vode (ob dejstvu, da je podzemna voda v pomurskem prostoru 3 m po površjem), dejansko onemogoča, da svoja zemljišča uporablja v svojo korist za izkoriščanje mineralnih surovin ter s tem povezano izvajanje gospodarske dejavnosti koncesionarja.

Opombe

 

 

 

 

Napišite svoj komentar

Da boste lahko napisali komentar, se morate prijaviti.
Preberite več
Mineral SI
Gradbeništvo
Gradbeništvo Intervju Nikdar se ne sme izbrati ponudnik z dampinško ceno

Z Andreasom Frommom, direktorjem Asfinaga, smo se pogovarjali na 2. gradbeni konferenci »Biznis & trendi v gradbeništvu«, ki je potekala...

Mineral SI
Novice
Novice Wirtgen Group Nove Wirtgen freze za rezkanje asfalta

Wirtgen je na Baumi 2019 predstavil linijo inteligentnih frez v svoji F seriji, katerih cilj je pomagati operaterjem, da ohranijo optimalno...

Mineral SI
Gradbeništvo
Gradbeništvo Reportaža Bauma 2019 = Bauma presežkov

Baumi 2019 je uspelo na eno prizorišče pripeljati vse segmente gradbene panoge, vodilne proizvajalce in vse ključne novosti ter trende v...

Mineral SI
Gradbeništvo
Gradbeništvo Kolektor Gradbeništvo V leto 2019 z novimi gradbenimi projekti

V največjem slovenskem gradbenem podjetju Kolektor Gradbeništvo je danes zaposlenih več kot 800 zaposlenih, ki smo specializirani za...

Mineral SI
Gradbeništvo
Gradbeništvo Gradbeni trg Pri gradbincih primanjkuje izobraženega in izkušenega kadra

Slovenska gradbena podjetja bodo zaposlovala manj kot lani; kljub pesimističnim napovedim o ohlajanju gospodarstva jim naročila ne...

Mineral SI
Vozila
Vozila MAN / BAUMA MAN bo na Baumi 2019 predstavil številne novosti

MAN bo izkoristil sejem Bauma 2019 za predstavitev vozil, motorjev in sistemov za pomoč vozniku, ki so združeni v poseben sklop za...

Mineral SI
Vozila
Vozila Scania / Izredni tovor Petosna Scania S730

Nizozemsko podjetje Te Kloeze-Bruyl je v svoj vozni park tovornjakov za izredne prevoze vključilo Scanio S730 v konfiguraciji 10×4*6.

Mineral SI
Novice
Novice Hidromek Največji dostavljen bager Hidromek v 2018

Največji dostavljen bager v Sloveniji podjetja Dehkatrade Cetin d.o.o. v letu 2018 je Hidromekov bager goseničar HMK 370 LC HD.