Podaljševanje rudarskih koncesij (2.del)
Podaljševanje rudarskih koncesij (2.del)
  09.11.2018  |  09:23
Čas branja: 9 min
V DRUGEM DELU PRISPEVKA PREDSTAVLJAMO VSEBINO VEZANO NA UPRAVLJANJE Z MINERALNIMI SUROVINAMI, PRAVNO NARAVO DRŽAVNE RUDARSKE STRATEGIJE, SODELOVANJE JAVNOSTI PRI SPREJEMANJU DRŽAVNE RUDARSKE STRATEGIJE, USKLADITEV RUDARSKE KNJIGE Z AKTOM, NA PODLAGI KATEREGA JE BILA PRIDOBLJENA RUDARSKA PRAVICA ZA IZKORIŠČANJE MINERALNIH SUROVIN TER NUJNE SPREMEMBE ZRUD-1 (GOSPODARSKI UČINKI, KI JIH IMAJO MINERALNE SUROVINE NA GOSPODARSTVO - PRIMER ZATEČENEGA DAVČNEGA STANJA NA PROCES IZKORIŠČANJE MINERALNIH SUROVIN).

TEKST: dr.sc. Senko Pličanič in dr.sc. Željko Pogačnik

Prvi del si lahko preberete tukaj: Podaljševanje rudarskih koncesij (1.del)

6. Vsebina upravljanja z mineralnimi surovinami

Potrebno je jasno opredeliti, kaj zajema zveza "upravljanje z mineralnimi surovinami". To namreč poleg urejanja, načrtovanja in nadziranja iskanja, raziskovanja in izkoriščanja mineralnih surovin (kot upravljanje mineralnih surovin opredeljuje veljavni zakon) zajema tudi dovoljevanje raziskovanja in izkoriščanja mineralnih surovin.

7. Pravna narava Državne rudarske strategije

Državna rudarska strategija je temeljni programski akt, na podlagi katerega se upravlja z mineralnimi surovinami. Bistvo programskih aktov je, da določajo cilje in usmerjajo k ravnanjem, ki naj zagotovijo uresničitev teh ciljev. Zato menimo, da ni ustrezna veljavna zakonska ureditev, ki Vlado pooblašča, da z Državno rudarsko strategijo določa tudi pogoje za raziskovanje in izkoriščanje mineralnih surovin in najvišje možne stopnje njihovega izkoriščanja. S takšno določbo namreč veljavni zakon daje pooblastilo Vladi, da določi način izvrševanja rudarske pravice za raziskovanje in izkoriščanje mineralnih surovin. Veljavna Državna rudarska strategija (oziroma Državni program gospodarjenja z mineralnimi surovinami) takšne pogoje ureja v podpoglavju 4.5 "Organizacija mreže lokacij pridobivanja mineralnih surovin za gradbeništvo-oskrba s kamenimi agregati", kjer določa, da se mineralne surovine za gradbeništvo preverja tudi glede na mrežo lokacij. Pri tem morajo lokacije oziroma koncentracije lokacij teh surovin: - imeti dovolj zalog (vsaj za 15 let) in - imeti zadostno letno proizvodnjo (najmanj 30.000 m3 raščene mineralne surovine). Zahtevi po dovolj zalogah je zadoščeno, če je vsaj 450.000 mł  (30.000 m3  x 15 let = 450.000 m3). Menimo, da je takšna zakonska ureditev (in njena izvedba v veljavni Državni rudarski strategiji) neustrezna iz dveh razlogov.

Prvi se nanaša na dejstvo, da je Državna rudarska strategija programski akt, s katerim naj se določajo cilji upravljanja z mineralnimi surovinami v Republiki Sloveniji in usmeritve, ki jih mora upoštevati ministrstvo, pristojno za infrastrukturo in druga ministrstva ter tudi Vlada sama pri izvajanju svojih pristojnosti upravljanja z mineralnimi surovinami. To pomeni, da Državna rudarska strategija ne sme vsebovati pravnih pravil, ki bi kogarkoli pravno zavezovale. Določitev omenjenih pogojev pa je prav takšno pravno pravilo, ki ministrstvo, pristojno za rudarstvo, zavezuje pri odločanju o podelitvi rudarske pravice za izkoriščanje, pa tudi pri odločanju o njenem podaljšanju.Drugi razlog pa je povezan z načelom zakonitosti delovanja izvršilno-upravne veje državne oblasti, ki ga Ustava ureja v 120. členu. Iz načela zakonitosti delovanja izvršilno-upravne veje državne oblasti (Vlade in državne uprave), ki ga določa Ustava v 120. členu  izhaja, da mora biti delovanje vseh tistih državnih organov, ki izdajajo podzakonske splošne akte, v vsebinskem pogledu pravno odvisno in sme torej s svojimi predpisi zakon samo tehnično dopolnjevati, razčlenjevati in opisovati. Nikakor ne sme vanj posegati vsebinsko, saj bi v tem primeru zakonodajne funkcije prešle na Vlado oziroma državno upravo. Po uveljavljeni ustavno-pravni praksi (na primer odločba Ustavnega sodišča U-I-326/97) je treba načelo zakonitosti še posebej strogo presojati takrat, ko je treba preprečiti, da bi izvršilni organi z originarnim urejanjem družbenih razmerij samostojno določali pravice in obveznosti. V določilu 87. člena Ustave je namreč ustavodajalec posebej določil, da lahko pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb in njihove omejitve določa Državni zbor samo z zakonom. Pod pojmom pravice in obveznosti iz določila 87. člena ne spadajo samo pravice (ali obveznosti) iz Ustave, ker določilo 87. člena ne uporablja pojma človekove pravice in temeljne svoboščine, ampak v okvir pojma pravice spadajo tudi zakonske pravice, ki nimajo neposredne podlage v Ustavi (mednje sodi tudi pravica do izkoriščanja mineralnih surovin). Kot smo že omenili lahko Vlada le na podlagi izrecnega pooblastila iz zakona z uredbo ureja način uresničevanja pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb. Po ustaljeni ustavno-sodni praksi načelo zakonitosti v zvezi s predpisi izvršilno-upravne veje državne oblasti (Vlade in državne uprave) pomeni torej zlasti:

1.  Vlada je pri sprejemanju svojih predpisov (uredb) vezana na ustavo in zakon tako glede namena oz. ciljev kot glede vsebine urejanja (153. člen Ustave).

2.  Le na podlagi izrecnega pooblastila iz zakona lahko Vlada z uredbo ureja tudi način uresničevanja pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb.

3.  Določanje pravic in obveznosti državljanov ter drugih oseb je pridržano samo zakonu (87. člen Ustave).

4.  Načelo varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin (prvi odstavek 5. člena Ustave) zahteva, da jih v skladu z načelom demokratičnosti in z načelom pravne države lahko omejuje samo zakonodajalec, kadar in kolikor mu to dopušča Ustava, ne pa izvršilna oblast.

V obravnavanem primeru zakon le na splošno določa, da se z Rudarsko strategijo določijo (poleg ciljev in usmeritev) tudi pogoji za raziskovanje in izkoriščanje mineralnih surovin ter določi najvišja možna stopnja njihovega izkoriščanja. Po našem mnenju je zato omenjena določba 3. člena ZRud-1 v nasprotju z 153. členom Ustave, ker ne določa nobenih kriterijev oziroma vsebinskega okvira, ki naj ga upošteva Vlada pri določitvi pogojev ali omejitvah raziskovanja in izkoriščanja mineralnih surovin. Iz načela zakonitosti delovanja izvršilno-upravne veje državne oblasti (Vlade in državne uprave), ki ga določa Ustava v 120. členu izhaja, da mora zakonodajalec, če pooblasti Vlado za izdajo podzakonskega akta, določiti jasne kriterije in vsebinski okvir, na podlagi katerega naj Vlada izda takšen podzakonski akt. Pri tem sme Vlada s svojimi predpisi zakon samo tehnično dopolnjevati, razčlenjevati in opisovati. Nikakor ne sme vanj posegati vsebinsko, saj bi v tem primeru zakonodajne funkcije prešle v druge državne organe. Če takega pooblastila v zakonu ni, lahko način uresničevanja pravic in obveznosti določa le zakon sam. Skladna z ustavnim načelom zakonitosti bi bila torej zakonska ureditev, v kateri bi zakon določal temeljni vsebinski okvir za določitev načina uresničevanja rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin in bi na podlagi takšne zakonske določbe nato Vlada podrobneje določila način uresničevanja rudarske pravice za izkoriščanje. Kot že omenjeno pa po mnenju predlagatelja Državna rudarska strategija ne sme vsebovati pravnih pravil, zato predlaga črtanje možnosti, da se z Rudarsko strategijo določajo tudi pogoji za raziskovanje in izkoriščanje mineralnih surovin in najvišja možna stopnja njihovega izkoriščanja, kar pomeni, da ima v tem delu naravo predpisa (splošnega pravnega akta). V primeru, da bi ostala v veljavi veljavna zakonska ureditev, ki Vladi daje podlago, da imajo posamezne določbe Državne rudarske strategije naravo predpisa (splošnega pravnega akta), pa menimo, da bi bilo treba 3. člen ZRud-1 dopolniti skladno z zgornjimi pojasnili v zvezi s spoštovanjem načela zakonitosti.

8. Sodelovanje javnosti pri sprejemanju

Državne rudarske strategije Glede na pomen in vlogo Državne rudarske strategije (je temeljni akt, poleg zakona in na njegovi podlagi izdanimi podzakonskimi predpisi, na podlagi katerega država upravlja z mineralnimi surovinami, in glede na to, da se nanaša na enega od posegov v okolje (raziskovanje in izkoriščanje mineralnih surovin) menimo da je, glede na obveznosti iz Aarhuške konvencije (ki jo je Slovenija ratificirala leta 2004)¹ treba zagotoviti javnosti, da sodeluje pri njenem sprejemanju².

Postopek podelitve rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin in postopek njenega podaljšanja

Postopek podelitve rudarske pravice za izkoriščanje ima nekatere posebnosti. Sestavljen je namreč iz 3 sklopov: iz izdaje rudarskega koncesijskega akta, ki ga v obliki uredbe sprejme Vlada na predlog ministrstva, pristojnega za rudarstvo; iz izdaje odločbe o izbiri nosilca rudarske pravice za izkoriščanje, ki jo izda ministrstvo, pristojno za rudarstvo in iz sklenitve koncesijske pogodbe, ki jo skleneta nosilec rudarske pravice za izkoriščanje in (v imenu Republike Slovenije) minister, pristojen za rudarstvo. Odločitev, ali se bo izdal rudarski koncesijski akt, sprejme Vlada - na predlog ministrstva, pristojnega za rudarstvo. V postopku izdaje rudarskega koncesijskega akta ima zato to ministrstvo zelo pomembno vlogo: od njegove odločitve je odvisno, ali bo Vlada izdala koncesijski akt. Gre torej za postopek, v katerem ministrstvo, pristojno za rudarstvo, odloča o pravici pravne ali fizične osebe, torej za upravni postopek, za katerega se morajo uporabljati pravila, ki jih določa Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP).³ Praksa kaže, da, zaradi pomanjkljive ureditve omenjenega postopka v veljavnem zakonu, ti postopki trajajo nesprejemljivo dolgo (več let), pri čemer zakon vlagatelju vloge za pridobitev rudarske pravice za izkoriščanje (vloge o zainteresiranosti) ne daje nobenega pravnega varstva ne v primeru predolgega odločanja, ne v primeru zavrnitve njegove vloge. Zato je treba ta postopek, prav tako tudi postopek podaljšanja rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin ustrezno zakonsko urediti.

9. Uskladitev rudarske knjige z aktom, na podlagi katerega je bila pridobljena rudarska pravica za izkoriščanje mineralnih surovin:

V praksi se je pokazalo, da so vpisi velikosti pridobivalnega prostora oziroma vpisi zemljišč, ki sodijo v določen pridobivalni prostor, pogosto neskladni z velikostjo pridobivalnega prostora oziroma zemljišč, ki sodijo v določen pridobivalni prostor v aktu, na podlagi katerega so imetniki rudarske pravice za izkoriščanje to pravico pridobili. V takšnih primerih mora zato zakon urejati postopek, v katerem se takšno neskladje odpravi ter omogoči tudi sodno varstvo.

10. Nujne spremembe Zrud-1

10.1. Bistveni cilji

Omogočiti podaljšanje obstoječih rudarskih pravic za izkoriščanje,

•  zagotoviti podlage za enovito in učinkovito upravljanje z mineralnimi surovinami,

•  zagotoviti upravljanje mineralnih surovin ob spoštovanju načela zakonitosti delovanja izvršilno-upravne veje oblasti,

•  omogočiti javnosti sodelovanje pri upravljanju z mineralnimi surovinami,

•  urediti pogoje za pridobitev rudarske pravice za izkoriščanje in njenega podaljšanja ob upoštevanju (ustavnega) načela sorazmernosti,

•  zagotoviti pravno urejene postopke odločanja o rudarski pravici za izkoriščanje mineralnih surovin in ustrezno pravno varstvo v teh postopkih.

10.2. Načela Temeljna načela predlaganega zakona so:

•  z Ustavo skladno upravljanje z mineralnimi surovinami,

•  enovito in učinkovito upravljanja z mineralnimi surovinami,

•  sorazmerno poseganje v lastninsko pravico.

10.3. Učinki izkoriščanja mineralnih surovin na gospodarstvo

Kot primerjavo horizontalnega, vertikalnega in finančnega vpliva gospodarjenja z naravnim virom-mineralno surovino na gospodarstvo Združenega kraljestva Velike Britanije in Severne Irske, lahko povzamemo Rudarsko strategijo - vizijo (UK Mineral Strategy), kjer so omenjena razmerja prikazana na sliki 1. Pri umestitvi gospodarske dejavnosti kot je rudarstvo v prostor, je potrebno upoštevati medsebojni vpliv pozitivnih in negativnih učinkov. Gre za proces, ki zahteva širok vpogled v trenutno gospodarsko stanje (povprečno zadolženost lokalnih skupnosti) in prostorsko vizijo razvoja lokalnih skupnosti. Največji ponor finančnih sredstev občin je zadolžitev pri izvajanju infrastrukturnih projektov. Prihodke občine dobijo s pobiranjem nadomestil za uporabo stavbnega zemljišča. Pri tistih, ki odmerjajo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča v obliki višjega deleža pravnim osebam, se kaže tudi trend, da predstavlja ta davčni prihodek večjo izdatnost v odnosu do celotnih davčnih prihodkov občine4. Pri tem se postavi vprašanje ali je Državna rudarska strategija sprejeta s strani lokalne skupnosti (usklajenost prostorskega plana z državnim izhodiščem) in ali je lahko njeno trajnostno naravnanost mogoče izpopolniti. Osnova za gospodarski razvoj lokalne skupnosti je njena infrastrukturna in komunalna opremljenost, saj je le tako zanimiva za gospodarske subjekte in ohranitev demografskega kazalca. Seveda morajo dejavnosti v prostoru izpolnjevati vse okoljsko sprejemljive kazalce kot so kakovost zraka, zelene površine in nenazadnje tudi finančni del - nižje plačilo uporabe stavbnega zemljišča. Kot primer omenimo prihodek, ki ga je država dobila od nosilca rudarske pravice na zaposlenega občana (za primer industrijske mineralne surovine) v poslovnem letu 2017, ta znaša 12.482,40 €. Delež vseh plačanih dajatev v primerjavi s prometom podjetja znaša 18,7 %. Od tega je potrebno upoštevati, da je zgolj iz naslova površin, kjer nosilec pridobiva mineralno surovino (po Ustavi Republike Slovenije last države), plačal državi od leta 2001 do 2017 44.430 €/enoto površine, za enoto izkopane mineralne surovine pa še dodatnih 274.022 €. Poudariti je treba, da so to stroški, ki izhajajo zgolj iz naslova koncesijske pogodbe v katere niso všteti stroški izkoriščanja (miniranje, nakladanje, transport...) in bogatenja (drobljenje, sejanje...) mineralne surovine kakor tudi ne dosega dodane vrednosti na enoto surovine, ki je neposredno odvisna od kadrovske sposobnosti nosilca (izobraženost kadra, sposobnost razvoja novih izdelkov, prodora na nove trge...) rudarske pravice.

10.4. Poglavitne rešitve

V predlogu zakona so predvidene naslednje poglavitne rešitve

•  jasna opredelitev pojmov "nahajališče (ležišče, lokacija) mineralnih surovin" ter pojmov "pridobivalni prostor" in "rudniški prostor",

•  jasna opredelitev vsebine upravljanja z mineralnimi surovinami, ki poleg urejanja, načrtovanja in nadziranja iskanja, raziskovanja in izkoriščanja mineralnih surovin zajema tudi dovoljevanje raziskovanjain izkoriščanja mineralnih surovin,

•  opredelitev Državne rudarske strategije kot temeljnega programskega in ne pravnega akta,

•  ureditev sodelovanja javnosti pri sprejemanju Državne rudarske strategije, vključno z nevladnimi organizacijami, ki delujejo v javnem interesu na področju izkoriščanja mineralnih surovin,

•  prenos pristojnosti za načrtovanje prostorskih ureditev, namenjenih izkoriščanju mineralnih surovin, z občin na državo,

•  ureditev, ki imetnikom rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin omogoča, da izkažejo obstoj pravice opravljati rudarska dela preden nameravajo dejansko pričeti z opravljanjem rudarskih del in ne že ob sklepanju koncesijske pogodbe (v primeru podelitve rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin) oziroma ob vložitvi vloge za podaljšanje rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin,

•  ureditev dela postopka podelitve rudarske pravice za izkoriščanja (v delu, ki se nanaša na odločitev ministrstva, pristojnega za infrastrukturo, v zvezi z vlogo o zainteresiranosti za pridobitev rudarske pravice za izkoriščanje) in postopka njenega podaljšanja kot upravnega postopka,

•  ureditev podaljšanja obstoječih rudarskih pravic za izkoriščanje tako, da bodo imetniki obstoječih rudarskih pravic za izkoriščanje, če bodo želeli podaljšati svoje pravice, morali izpolniti vse pogoje kot jih predpisuje veljavni zakon, razen pogojev, ki jih veljavni zakon predpisuje v 4. In 5. točki prvega odstavka 50. člena - to je, da ima koncesionar na zemljiščih, ki so predmet podaljšanja rudarske pravice, pravico izvajati rudarska dela na zemljišču ter ima soglasje morebitnih drugih imetnikov pravic na teh zemljiščih za podaljšanje rudarske pravice in da je pridobivalni prostor skladen z dokumenti urejanja prostora,

•  ureditev možnosti zahtevati uskladitev vpisa velikosti pridobivalnega prostora oziroma vpisa zemljišč, ki sodijo v določen pridobivalni prostor v rudarski knjigi z aktom, na podlagi katerega so imetniki rudarske pravice za izkoriščanje to pravico pridobili.



 

 

 

 

 

 

 

 

Napišite svoj komentar

Da boste lahko napisali komentar, se morate prijaviti.
Preberite več
Mineral SI
Novice
Novice Gradbena konferenca 2. gradbena konferenca »Biznis & trendi v gradbeništvu« (26. in 27. marca 2019, Portorož)

Z zadovoljstvom najavljamo 2. gradbeno konferenco »Biznis & trendi v gradbeništvu«, ki jo organizirata podjetji Business Media d.o.o. in...

Mineral SI
Stroji in oprema
Stroji Volvo CE Prihodnji fokus Volva CE so manjši električni stroji

Volvo Construction Equipment (Volvo CE) je razkril, da bo do sredine leta 2020 lansiral na trg vrsto električnih kompaktnih bagrov (EC15...

Mineral SI
Novice
Novice Strokovno posvetovanje Povabilo k sodelovanju: Skok čez kožo 2019

Univerza v Ljubljani, Naravoslovnotehniška fakulteta, Oddelek za geotehnologijo, rudarstvo in okolje ter Slovensko rudarsko društvo...

Mineral SI
Novice
Novice Komatsu Nova »kombinirka« Komatsu WB93R-8

Nov kombiniran bager nakladalnik oz. »kombinirka« Komatsu WB93R-8 je od začetka januarja 2019 na voljo za predstavitev in prodajo.

Mineral SI
Novice
Novice Reli Dakar Goodyear tovorne pnevmatike so se odlično izkazale na reli Dakar

Vsi tovornjaki ekipe Petronas De Rooy, ki so vozili s pnevmatikami Goodyear ORD, so se uvrstili med prvo deseterico, Nizozemec Gerard De...

Mineral SI
Gradbeništvo
Gradbeništvo Slovensko gradbeništvo Rebalans proračuna direkcije za infrastrukturo

V proračunu direkcije za infrastrukturo, ki skrbi za naložbe v ceste in železnice, je bilo najprej pripravljenih 590 milijonov evrov, po...

Mineral SI
Novice
Novice Slovensko gradbeništvo Slovenija še naprej z eno večjih rasti gradbeništva v EU

Slovenija je tudi novembra beležila eno večjih rasti gradbeništva v EU, kažejo danes objavljeni podatki Eurostata.