Podaljševanje rudarskih koncesij (1.del)
Podaljševanje rudarskih koncesij (1.del)
  27.09.2018  |  09:54
Čas branja: 11 min
V prispevku želiva predstaviti vpliv rudarske zakonodaje na izvajanje rudarskih del in njene ekonomske učinke s katerimi se bodo nosilci rudarske pravice soočali v procesu podaljševanja koncesijskih pogodb. V prvem delu prispevka so predstavljena zatečena izhodišča, medtem ko je v drugem delu prikazana primerjava zatečenih ter predlaganih sprememb zakonodaje ter njen, po najinem mnenju, ekonomski vpliv na izvajanje rudarskih del.

Avtor: dr.Senko Pličanič in dr.Željko Pogačnik

V letu 2021 in 2022 se bodo iztekle rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin 130 koncesionarjem (pridobili so jih v letih 2001 in 2002), ki upravljajo skupaj s preko 200 nahajališči mineralnih surovin.

1. Izhodišče

V obdobju po pridobitvi rudarskih pravic za izkoriščanje so se z ZRud-1 in omenjenimi novelami zakona pogoji za podaljšanje rudarske pravice za izkoriščanje zelo zaostrili, prav tako tudi pogoji za pridobitev novih rudarskih pravic za izkoriščanje. Večina imetnikov omenjenih rudarskih pravic za izkoriščanje (v nadaljevanju: imetniki obstoječih rudarskih pravic za izkoriščanje) zato ne bo mogla izpolniti vseh predpisanih pogojev za podaljšanje rudarske pravice za izkoriščanje, kar pomeni, da je ogroženo tudi nadaljevanje njihove gospodarske aktivnosti. Pri tem je potrebno navesti, da je z dejavnostjo pridobivanja mineralnih surovin neposredno povezanih več kot 7.000 delovnih mest, gospodarske družbe pa letno ustvarijo za približno milijardo EUR prihodkov. Poleg neposredne škode za prizadete gospodarske subjekte bi bila v tem primeru posredna škoda še bistveno večja, saj so mineralne surovine ključnega pomena za izvajanje cele vrste drugih dejavnosti kot so gradbeništvo, industrija, kmetijstvo in drugo. Večina imetnikov obstoječih rudarskih pravic je pridobila rudarsko pravico (in sklenila koncesijsko pogodbo) v času veljavnosti prej veljavnega Zakona o rudarstvu (ZRud)1 , ki za podaljšanje koncesije ni določal posebnih pogojev. ZRud ni urejal podaljšanja rudarske pravice – glede tega in nekaterih drugih vprašanj, povezanih z rudarsko pravico, je odkazoval na uporabo zakona, ki ureja koncesijo na naravnih dobrinah. Ta zakon je bil takrat veljavni Zakon o varstvu okolja (2), ki pa prav tako ni urejal podaljšanja koncesije na naravnih dobrinah, temveč je glede tega in drugih vprašanj, povezanih z koncesijo na naravnih dobrinah, odkazoval na uporabo zakona, ki ureja koncesije za gospodarske javne službe. Zakon, ki ureja to področje (in je še danes) Zakon o gospodarskih javnih službah (3). Vendar tudi ta zakon ne ureja posebej podaljšanja koncesije javne službe, v 39. členu, v katerem ureja vsebino koncesijske pogodbe, določa le, da pogodbeni stranki s koncesijsko pogodbo lahko uredita tudi podaljšanje koncesije. Pogodbene stranke so bile pri ureditvi vprašanja podaljšanja koncesije za izkoriščanje mineralnih surovin oziroma podaljšanja rudarske pravice omejene le z določbo tretjega odstavka 13. člena ZRud, ki je trajanje rudarske pravice časovno omejil – vezal jo je na čas, ki je normalno potreben za gospodarno izkoriščanje določene mineralne surovine (določene količine oziroma zaloge te mineralne surovine) na določenem območju, pri čemer je bil ta čas omejen na največ petdeset let – zakon pa je dopuščal tudi daljše obdobje, če zaradi velikih vlaganj v izkoriščanje določene mineralne surovine na določenem območju, in ob rednem in dobro izvedenem izkoriščanju, ni bilo mogoče izčrpati predvidenih zalog v pridobivalnem prostoru. Omenjene določbe ZRud ter ZVO in ZGJS v zvezi s podaljšanjem koncesije je (bilo) treba razlagati tako, da je Vlada RS kot koncedent odločila, da se koncesijsko razmerje oziroma rudarska pravica podaljša, če sta bila izpolnjena dva temeljna pogoja:

• da mineralna surovina še ni bila izkoriščena oziroma, da so še obstajale njene zaloge in

• da skupni čas trajanja koncesijskega razmerja oziroma rudarske pravice ni presegal 50 let (pri čemer je bila možna že omenjena izjema).

ZRud-1 pa za podaljšanje trajanja rudarske pravice oziroma podaljšanje koncesije določa vrsto novih pogojev. Določa, da se rudarska pravica lahko podaljša ob izpolnitvi vrste pogojev, in sicer da:

• je bila vloga za podaljšanje rudarske pravice vložena najmanj šest mesecev pred potekom časa, za katerega je bila koncesijska pogodba sklenjena

• na pridobivalnem prostoru še obstajajo zaloge mineralne surovine

• koncesionar izpolnjuje pogoje za nosilca rudarske pravice za izkoriščanje

• ima koncesionar na zemljiščih, ki so predmet podaljšanja rudarske pravice, pravico izvajati rudarska dela na zemljišču ter ima soglasje morebitnih drugih imetnikov pravic na teh zemljiščih za podaljšanje rudarske pravice

• je pridobivalni prostor skladen z dokumenti urejanja prostora

• s koncesijskim aktom določena skupna količina mineralne surovine, za katero se je podelila rudarska pravica, še ni izkoriščena

• s podaljšanjem ne bo prekoračen rok iz 3. točke 37. člena ZRud-1 (čas trajanja rudarske pravice je lahko največ 50 let)

• je bila na pridobivalnem prostoru izvedena predpisana sprotna sanacija zemljišč, degradiranih zaradi rudarskih del.

ZRud-1 določa še, da mora nosilec rudarske pravice v vlogi za podaljšanje rudarske pravice:

• navesti podatke o nosilcu rudarske pravice in zakonitih zastopnikih (skladno s 1. in 2. točko petega odstavka 35. člena ZRud-1)

• navesti podatke o prostorskem aktu, namenjenem rudarstvu, iz 151. člena ZRud-1, s katerim se ureja območje predlaganega pridobivalnega prostora (tak prostorski akt je prostorski načrt občine)

• priložiti dokazila o pravici izvajati rudarska dela na zemljišču za predlagano obdobje podaljšanja rudarske pravice

• priložiti potrjen elaborat o zalogah in virih iz 83. člena ZRud-1, iz katerega je razvidno, da na pridobivalnem prostoru še obstajajo zaloge mineralne surovine ter da količine iz koncesijskega akta še niso izkoriščene

• priložiti revidiran rudarski projekt za pridobitev koncesije za izkoriščanje, izdelan v skladu z ZRud-1, v katerem so upoštevane zaloge mineralne surovine, ki skladno s koncesijskim aktom še niso izkoriščene.

ZRud-1 določa, da Ministrstvo za infrastrukturo preveri skladnost pridobivalnega prostora in njegove rabe z dokumenti urejanja prostora z zahtevo, ki jo naslovi na pristojno občino. Ta ugotavlja skladnost s primerjavo predloga pridobivalnega prostora in njegove rabe v rudarskem projektu z vsebinami in zahtevami iz prostorskega akta. V primeru ugotovljene skladnosti občina izda potrdilo o skladnosti pridobivalnega prostora in njegove rabe z dokumenti urejanja prostora. V primeru ugotovljene neskladnosti občina izda potrdilo, v katerem navede, da predlagani pridobivalni prostor ali njegova raba ni skladna s prostorskim aktom.

O podaljšanju veljavnosti rudarske pravice odloča Ministrstvo za infrastrukturo, pri čemer odločbo o podaljšanju časa veljavnosti rudarske pravice izda, če ugotovi, da:

• je nosilec rudarske pravice do zdaj izvajal rudarsko pravico na predpisan način in v skladu s koncesijsko pogodbo

• so za podaljšanje časa veljavnosti rudarske pravice izpolnjeni zgoraj opisani pogoji

• če za podaljšanje časa veljavnosti rudarske pravice ni omejitev po določbah ZRud-1.

Za imetnike obstoječih rudarskih pravic sta še posebej problematična pogoja iz zgoraj navedene četrte in pete alinee, torej:

• da mora imeti koncesionar na zemljiščih, ki so predmet podaljšanja rudarske pravice, pravico izvajati rudarska dela na zemljišču (to pa pridobi bodisi z lastninsko pravico na teh zemljiščih ali z ustrezno pogodbo z lastniki teh zemljišč) ter

• da mora občinski prostorski načrt dopuščati nadaljnje izkoriščanje mineralnih surovin.

2. Vloga občine pri upravljanju z mineralnimi surovinami:

Vloga občine pri odločitvi koncedenta o podaljšanju koncesijskega razmerja oziroma podaljšanju rudarske pravice je torej po veljavnem ZRud-1 bistveno večja kot je bila po ZRud.  Po ZRud občina pri odločitvi koncedenta o podaljšanju koncesijskega razmerja oziroma podaljšanju rudarske pravice ni imela takšnega pravnega položaja kot ga ima po veljavnem ZRud-1 –  koncedent je bil pri odloča nju o podaljšanju omejen le z določbo tretjega odstavka 13. člena ZRud, ki je trajanje rudarske pravice časovno omejil. Vloga občine je bila po ZRud večja v okviru postopka podelitve koncesije oziroma rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin. V okvir tega postopka je morala Vlada RS, skladno z določbami tretjega odstavka 15. člena ZRud pridobiti mnenje občinskega sveta občine, na območju katere se je nahajala mineralna surovina, o nameravanem izkoriščanju mineralne surovine. Če je šlo za podelitev rudarske pravice na območju urbanih naselij, pa je Vlada RS, skladno z določbo tretjega odstavka 18. člena ZRud, rudarsko pravico lahko podelila le s soglasjem občinskega sveta. ZRud v primeru, ko je šlo za podelitev rudarske pravice izven območja urbanih naselij, ni določil, da je Vlada RS vezana na omenjeno mnenje občinskega sveta. To pomeni, da bi Vlada RS lahko podelila rudarsko pravico kljub morebitnemu negativnemu mnenju občinskega sveta (ki bi takšno mnenje izdal v primeru, ko občinski prostorski načrt ne bi omogočal prostorske ureditve, namenjene izkoriščanju mineralnih surovin). Vendar pa v tem primeru imetnik rudarske pravice te ni mogel uresničiti, ker ni mogel pridobiti dovoljenja za poseg v prostor, s katerim bi lahko svojo rudarsko pravico uresničil (4). Opisana ureditev podaljšanja koncesije oziroma podaljšanja rudarske pravice v ZRud je torej pomenila, da je bila Vlada RS kot koncedent pri odločitvi o podaljšanju koncesijskega razmerja oziroma časa trajanja rudarske pravice popolnoma samostojna. Veljavna zakonska ureditev v ZRud-1 je torej takšna, da v primeru, če občina v prostorskem načrtu omeji ali izključi prostorske ureditve,namenjene izkoriščanju mineralnih surovin, država ne more podeliti rudarske pravice na tem območju in je prav tako ne more podaljšati. Pri tem naj poudarimo, da občina pri pripravi prostorskega načrta ni povsem svobodna – v delu, ki ga obravnavamo, je vezana na smernice ministrstva, pristojnega za mineralne surovine, glede omogočanja prostorskih ureditev, namenjenih izkoriščanju mineralnih surovin.  Ministrstvo pa je pri določanju smernic vezano na Državno rudarsko strategijo (ZRud-1 jo ureja v 9., 10. in 11. členu) oziroma je bilo pred tem vezano na državni program gospodarjenja z mineralnimi surovinami (5. člen ZRud), splošni načrt gospodarjenja z mineralnimi surovinami (6. člen ZRud) in na načrt gospodarjenja s posameznimi mineralnimi surovinami (7. člen ZRud). Omenjeni t.i. policy akti predstavljajo temeljni okvir za upravljanje z mineralnimi surovinami v Republiki Sloveniji. Predstavljajo tudi temelj oziroma podlago za prostorsko načrtovanje, kar pomeni, da jih morajo občine upoštevati pri sprejemanju prostorskih načrtov. ZRud-1 namreč v 11. členu jasno določa, da je državna rudarska strategija strokovna podlaga pri izdelovanju in sprejemanju dokumentov urejanja prostora ter da morajo občine za svoja območja v svojih razvojnih dokumentih načrtovati potrebe in način oskrbe z mineralnimi surovinami in jih vključevati v prostorske akte, namenjene rudarstvu. Občine morajo torej svoje prostorske načrte pripraviti in sprejeti na podlagi rudarske strategije (5). Poleg te obveznosti občin pa bi se moral prenos določb rudarske strategije (in drugih t.i. policy aktov) v prostorske načrte občin, kot to določa Zakon o prostorskem načrtovanju, izvajati tudi preko smernic in mnenj, ki jih v postopku sprejemanja občinskega prostorskega načrta občini daje pristojno ministrstvo. Za razmerje med državo in občino v zvezi z načrtovanjem prostorskih ureditev, namenjenih izkoriščanju mineralnih surovin, je ključnega pomena določba 38. člena ZRud1, ki določa, da je za zemljišča pridobivalnega prostora, ki jih določa rudarski koncesijski akt, mogoče sprejemati nove prostorske akte oziroma jih spreminjati in dopolnjevati samo, če se s tem na njih ne onemogoča izkoriščanje mineralnih surovin. V postopkih priprave in sprejemanja prostorskih aktov pa mora biti zagotovljeno sodelovanje ministrstva, pristojnega za rudarstvo. V zvezi s vprašanjem vloge občine pri odločanju o podaljšanju koncesijskega razmerja oziroma podaljšanju rudarske pravice se zastavlja tudi širše vprašanje ustreznosti zakonske ureditve razmerja med pristojnostmi države in občin pri upravljanju z mineralnimi surovinami v ZRud-1 in posredno tudi v Zakonu o prostorskem načrtovanju oziroma Zakonu o urejanju prostora , ki je pričel veljati 1.6.2018. Menimo namreč, da je vloga občin pri odločanju o podelitvi rudarske pravice oziroma pri odločanju o njenem podaljšanju kot jo ureja ZRud-1 prevelika, saj lahko s tem, da v prostorskem načrtu omejijo ali prepovejo posege v prostor, kljub omenjenim jasnim zakonskim določbam, saj ZRud-1 občine ne sankcionira v primeru, da ravna v nasprotju z omenjenimi določbami ZRud-1 in spremeni svoj prostorski načrt tako, da onemogoči izkoriščanje mineralnih surovin.  V dosedanji praksi se je pogosto pokazalo, da občine v svojih prostorskih aktih prostorske ureditve, namenjene izkoriščanju mineralnih surovin, umeščajo v prostor v nasprotju z usmeritvami iz Državne rudarske strategije – torej v nasprotju z usmeritvami države. V takšnih primerih država ne more zagotoviti izvajanja svojih pristojnosti upravljanja z mineralnimi surovinami (na primer podeliti ali podaljšati rudarske pravice za izkoriščanje). Kljub temu, da ZUreP-2 ponovno uvaja nadzor ministrstva, pristojnega za urejanje prostora nad zakonitostjo predloga OPN in OPPN  (v okviru tega nadzora bo omenjeno ministrstvo presojalo, ali je občina v postopku priprave OPN in OPPN upoštevala smernice in mnenja državnih nosilcev urejanja prostora, torej tudi ministrstva, pristojnega za rudarstvo – kar pomeni, da bo lahko država »ustavila« OPN ali OPPN, v katerem občina omenjenih smernic in mnenj ne bi upoštevala), menimo, da je za zagotovitev celovitega in učinkovitega upravljanja z mineralnimi surovinami, za katere je pristojna država, bolj primerno, da je za načrtovanje prostorskih ureditev, namenjenih izkoriščanju mineralnih surovin, pristojna država in ne občine. Država namreč lahko zagotovi enotno in učinkovito upravljanje z mineralnimi surovinami (za kar je pristojna že po veljavnem zakonu), le tako, da ima, poleg drugih pristojnosti (dovoljevanje, nadzor, urejanje raziskovanja in izkoriščanja mineralnih surovin) tudi pristojnost umeščanja prostorskih ureditev, namenjenih izkoriščanju mineralnih surovin v prostor. Takšna je tudi veljavna zakonska ureditev upravljanja z drugimi naravnimi viri (vode, gozdovi).

3. Pravica opravljati rudarska dela

Tudi vprašanje pravice opravljati rudarska dela je bilo v ZRud urejeno drugače: to pravico je imetnik rudarske pravice pridobil na podlagi posebnega dovoljenja (pristojnega ministrstva ali upravne enote) – podlaga zanj je bila, kot v veljavni ureditvi, lastninska pravica na določenem zemljišču znotraj pridobivalnega prostora ali ustrezna pogodba z lastnikom. V praksi imetniki rudarske pravice na določenem pridobivalnem prostoru pridobivajo posamezna zemljišča znotraj pridobivalnega prostora v last oziroma sklenejo z lastnikom takšnega zemljišča ustrezno pogodbo postopoma, sledeč dinamiki izkoriščanja zalog mineralnih surovin: ko so zaloge mineralnih surovin na določenem zemljišču znotraj pridobivalnega prostora izčrpane, pričnejo z izkoriščanjem zalog mineralnih surovin na naslednjem zemljišču. Omenjeni pogoj, ki ga določa ZRud-1, po katerem mora imeti koncesionar na zemljiščih, ki so predmet podaljšanja rudarske pravice, pravico izvajati rudarska dela na zemljiščih že ob vložitvi vloge za podaljšanje koncesije, je za obstoječe imetnike rudarskih pravic zelo problematičen, saj predstavlja nakup posameznih zemljišč oziroma sklenitev ustrezne pogodbe z njihovimi lastniki za obstoječe imetnike rudarskih pravic precejšen, nekontroliran strošek, ki bi ga lahko razporedili na celotno obdobje trajanja koncesije in ga bomo v drugem delu prispevka natančneje predstavili. Veljavna ureditev je zato, glede na omenjeno postopnost izkoriščanja posameznih zemljišč znotraj pridobivalnega prostora, po našem mnenju neustrezna. Zato menimo, da je bolj ustrezna zakonska ureditev, ki bi imetniku rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin omogočala, da pravico opravljati rudarska dela pridobi kasneje -  šele preden bi nameraval dejansko pričeti z opravljanjem rudarskih del na določenem zemljišču pridobivalnega prostora in ne že ob sklenitvi koncesijske pogodbe oziroma ob vložitvi vloge za podaljšanje rudarske pravice.

4. Pravni položaj imetnikov obstoječih rudarskih pravic

Pravni položaj imetnikov obstoječih rudarskih pravic, ki so te pridobili v času veljavnosti ZRud je torej v zvezi s podaljšanjem trajanja rudarske pravice oziroma podaljšanjem koncesije bistveno slabši kot ob sklenitvi koncesijske pogodbe. Ob tem naj opozorimo, da po našem mnenju ZRud-1 s tem, ko za podaljšanje koncesije določa vrsto pogojev, ki jih zakon, na podlagi katerega so imetniki obstoječih rudarskih pravic te pridobili (torej ZRud), ni določal, ne posega v njihove pridobljene pravice (v tem primeru bi šlo za t.i. pravo retroaktivnost). ZRud- 1 namreč s tem ni posegel v njihovo rudarsko pravico. Menimo pa, da predstavlja opisana ureditev pogojev za podaljšanje koncesije v ZRud1 poseg v njihova upravičena pravna pričakovanja  (gre za t.i. nepravo retroaktivnost). V koncesijskih pogodbah, ki so jih imetniki rudarskih pravic sklenili z Vlado RS, je namreč določeno, da se rudarska pravica oziroma koncesija podaljša pod pogoji, ki jih določa ZRud. Imetniki rudarskih pravic, ki so te pridobili pod pogoji, ki jih je določal ZRud, so torej upravičeno pričakovali, da bodo za podaljšanje njihovih rudarskih pravic veljali pogoji iz ZRud. Zato menimo:

• da je treba ZRud-1 spremeniti in drugače urediti omenjena pogoja za podaljšanje rudarskih pravic za vse tiste, ki so ob uveljavitvi ZRud-1 že imeli rudarsko pravico za izkoriščanje mineralnih surovin,

• da je je iz omenjenih razlogov neustrezna tudi sistemska ureditev pristojnosti za načrtovanje prostorskih ureditev, namenjenih izkoriščanju mineralnih surovin in izkazovanja pravice opravljati rudarska dela,

• da je treba omenjeni vprašanji v zakonu urediti drugače ne le za imetnike obstoječih pravic za izkoriščanje mineralnih surovin, temveč tudi v primeru podelitve (in podaljšanja) novih pravic.

V praksi se je pokazalo, da je neustrezna tudi zakonska ureditev nekaterih drugih vprašanj, ki se nanašajo na upravljanje z mineralnimi surovinami oziroma so neposredno povezana s pravnim položajem imetnikov obstoječih pravic za izkoriščanje mineralnih surovin oziroma se nanašajo na izkoriščanje mineralnih surovin.

5. Pomen pojmov

Glede na pogosto uporabo pojma »nahajališče (ležišče, lokacija) mineralnih surovin« v veljavnem zakonu, v Državni rudarski strategiji in v podzakonskih aktih, izdanih na podlagi ZRud-1 menimo, da je treba jasneje opredeliti pojma »pridobivalni prostor« in »rudniški prostor« ter nato tudi pojem »nahajališče (ležišče, lokacija) mineralnih surovin. V nadaljevanju bo predstavljena vsebina vezana na upravljanje z mineralnimi surovinami, pravna narava Državne rudarske strategije, sodelovanje javnosti pri sprejemanju Državne rudarske strategije, uskladitev rudarske knjige z aktom, na podlagi katerega je bila pridobljena rudarska pravica za izkoriščanje mineralnih surovin ter nujne spremembe ZRud-1 (bistveni cilji in njihovi ekonomski učinki, načela in poglavitne rešitve ter predviden gospodarski učinek na izkoriščanje mineralnih surovin).

 

 

 

 

 

 

Napišite svoj komentar

Da boste lahko napisali komentar, se morate prijaviti.
Preberite več
Mineral SI
Gradbeništvo
Gradbeništvo PRIKOLICE SCHWARZMÜLLER Gradbeni segment v fokusu prihodnjega razvoja

Skupina Schwarzmüller ima v svojem proizvodnem programu že več kot 50 vrst prikolic in nadgradenj, namenjenih različnim delom v...

Mineral SI
Novice
Novice Goodyear Goodyear bo zmogljivost pnevmatik izpopolnjeval v vesolju

Goodyear bo na Mednarodni vesoljski postaji v okviru projekta ameriškega nacionalnega laboratorija testiral material, ki se uporablja pri...

Mineral SI
Novice
Novice Gradbeni trg Upad vrednosti gradenj stanovanjskih objektov

Tako letna kot mesečna vrednost opravljenih del na stanovanjskih stavbah se je maja znižala. Na letni ravni je po izračunih...

Mineral SI
Gradbeništvo
Gradbeništvo Gradbeni trg Kako so lani poslovali največji slovenski gradbinci?

Rast prihodkov je med gradbenimi velikani bolj kot ne stalnica, rast dobička pa ob tem nikakor samoumevna.

Mineral SI
Gradbeništvo
Gradbeništvo TOP 100 50 največjih podjetij v rudarskem sektorju

Seznam podjetij je izdelan po kriteriju šifre dejavnosti (rudarstvo B) in skupnih prihodkov v letu 2018.

Mineral SI
Gradbeništvo
Gradbeništvo TOP 100 100 največjih proizvajalcev gradbenih materialov

Seznam podjetij je izdelan po kriteriju šifre dejavnosti (C23) in skupnih prihodkov v letu 2018.

Mineral SI
Gradbeništvo
Gradbeništvo TOP 100 100 največjih podjetij v gradbeništvu

Seznam podjetij je izdelan po kriteriju šifre dejavnosti (gradbeništvo F) in skupnih prihodkov v letu 2018.

Mineral SI
Gradbeništvo
Gradbeništvo Gradbeništvo Analiza podjetij v dejavnosti gradbeništvo

Dejavnost gradbeništvo v Sloveniji v letu 2018 predstavlja 20.764 podjetij in podjetnikov, ki so skupaj ustvarili 5.578.256.675 eur...